La D.I.A. (Denuncia di Inizio Attività) si inquadra nell’ambito della liberalizzazione e semplificazione del procedimento amministrativo.

di Francesco Laruffa - 19 marzo 2011
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La D.I.A. (Denuncia di inizio Attività) si inquadra nell’ambito della liberalizzazione e semplificazione del procedimento amministrativo. Si tratta di un titolo abilitativo conseguibile mediante una denuncia o dichiarazione supportata da idonea documentazione, in seguito alla quale, decorsi 30 giorni, può essere iniziata l’attività denunciata o dichiarata, salvo l’intervento inibitorio dell’autorità preposta.

“L’istituto della D.I.A. (Denuncia di inizio Attività) si inquadra nel più ampio ambito della liberalizzazione e soprattutto della semplificazione del procedimento amministrativo.

Si tratta di un particolare titolo abilitativo che si consegue mediante una denuncia o dichiarazione (come viene definita nella L. n. 241/90) dell’interessato, supportata da idonea documentazione prevista dalle leggi e dai regolamenti di settore, in seguito al deposito della quale, decorsi 30 giorni, può essere iniziata l’attività denunciata o dichiarata, in mancanza di intervento inibitorio dell’autorità preposta entro il predetto termine.

Occorre osservare, tuttavia, che la D.I.A. vede i suoi albori soprattutto in ambito edilizio- urbanistico sin dalla L. n. 94/82 (c.d. Legge Nicolazzi) di conversione del D.L. n. 9/82 e dagli artt. 10 e 26 della L. n. 47/85 (meglio nota per il condono edilizio). Non a caso la DIA rappresenta un titolo abilitativo utilizzato prevalentemente in ambito edilizio il cui Testo Unico (DPR n. 380 del 6 giugno 2001) ne prevede un utilizzo piuttosto esteso quanto a tipologia di interventi ammessi.

La prima timida apparizione della D.I.A. in embrione avviene appunto ad opera della Legge Nicolazzi di conversione (molto tormentata in sede di dibattito parlamentare) del D.L. n. 9/82 con la quale viene introdotta una semplificazione della procedura di rilascio della concessione edilizia con la previsione del silenzio-assenso e che estende il regime dell’autorizzazione edilizia ed il relativo silenzio-assenso oltre l’ambito della manutenzione straordinaria.

Infine, con il T.U. sull’edilizia del 2001 il legislatore ha effettuato un opportuno coordinamento tra le disposizioni legislative e regolamentari vigenti in materia edilizia ed ha previsto e disciplinato il procedimento relativo alla D.I.A. agli articoli 22 e 23 prevedendo in questo caso una “relazione asseverata” a firma di un tecnico abilitato.

In sostanza viene meno il procedimento di autorizzazione, su istanza di parte, che viene sostituito da un procedimento di verifica necessaria dell’organo pubblico.

Come ha precisato il Consiglio di Stato (ad. gen. n. 27/1992), in altri termini “tra tali misure di semplificazione del procedimento amministrativo attraverso un intervento sulla sua struttura rigidamente sequenziale vi sono, altresì, quelle di cui agli artt. 19 e 20 della legge.

Esse si risolvono, rispettivamente, in una sostanziale air jordan 3 inversione della normale sequenza procedimentale (le ordinarie verifiche per il rilascio di abilitazioni o autorizzazioni sono, invece, effettuabili dopo l’inizio dell’attività privata oggetto di autorizzazione) nonché attraverso la fictio iuris del silenzio-assenso (nelle ipotesi previste dall’art. 20, le attività possono essere compiute dopo)”.

La DIA (Dichiarazione di Inizio Attività) di cui all’art. 19 della L. n. 241/90 ha oggetto “ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale”; comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale.

Innanzitutto, una prima macroscopica differenza rispetto alla DIA edilizia (la quale,  ricordiamo, costituisce applicazione del più generale istituto previsto dall’art. 19 L. 241/90) attiene all’oggetto poiché concernente qualsiasi tipo di attività, non edilizia, imprenditoriale, commerciale artigianale.

Il Consiglio di Stato si è pronunciato in ordine alla DIA edilizia ed ai possibili punti di contatto o alle divergenze rispetto alla DIA ex art. 19 L. 241/ 90 statuendo quanto segue: “Si deve ritenere che la D.I.A. edilizia costituisca species (la cui disciplina prevale sui quella generale) di un particolare tipo di procedimento semplificato ed accelerato, introdotto in via generale dall’art. 19 della L. n. 241/1990, riguardante, appunto, la c.d. denuncia di inizio di attività”. (Cons. Stato, Sez. IV, 25/11/2008, n. 5811).

La DIA amministrativa, inoltre, può trovare applicazione esclusivamente per gli atti a contenuto vincolato o a limitata discrezionalità, ossia quelli “il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale”, sui quali, cioè l’amministrazione esercita un’attività istruttoria di mero riscontro della dichiarazione del privato e, quindi, della fattispecie ivi prevista con il modello astratto previsto dalla legge e dai regolamenti vigenti che disciplinano la stessa.

Ulteriore condizione per l’applicazione dell’istituto in parola è l’assenza della “previsione di un limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale”.

Sono escluse dall’applicazione della DIA gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, alla tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell’ambiente, nonché degli atti imposti dalla normativa comunitaria.

L’individuazione della tipologia di manufatto è tutt’altro che semplice, essendovi delle zone grigie, fra cui proprio quella delle insegne.

Le leggi in questo settore sono molteplici in ragione della tipologia di opera da realizzare ed abbracciano tanto l’ambito della sicurezza della circolazione stradale, quanto in taluni casi l’ambito urbanistico-edilizio ed ambientale.

Dalla difficoltà di incasellamento in una materia ben definita del nostro ordinamento, consegue la difficoltà di disciplina organica del settore ad opera della Pubblica Amministrazione, la quale ne affronta spesso settorialmente la disciplina con distinti e separati regolamenti a seconda dell’angolo visuale da cui si pone. Assistiamo, pertanto, ad una frammentazione di contesti normativi che a volte entrano in conflitto fra loro per mancanza di coordinamento. La frammentazione è altresì dovuta alla circostanza che il complesso delle norme regolamentari varia in relazione al mezzo attraverso cui si realizza la pubblicità, mezzo che viene considerato, appunto, nella sua materialità e sotto il profilo dell’ubicazione (dovendo collocarsi necessariamente ai margini delle strade pubbliche o comunque in vista delle stesse).

La giurisprudenza stessa, nella materia de qua, per la soluzione dei casi concreti sui quali è stata chiamata a decidere, ha più volte sottolineato la necessità dell’applicazione di più fonti statuendo che “l’Amministrazione è titolare di funzioni sia relative all’uso e assetto del territorio, sia alla sicurezza della circolazione stradale, con la conseguenza che [….] (la P.A.) deve tener conto della duplicità di funzioni, sicché non è solo alla normativa del codice della Strada che occorre aver riguardo, ma deve essere correttamente considerato il potere regolamentare dell’ente da esercitarsi per il complesso delle funzioni a esso attribuite o di cui è titolare” .

Peraltro lo stesso Codice della strada, specificamente l’art. 49, commi 1,2,3 del Regolamento di esecuzione, detta alcune prescrizioni di carattere costruttivo e rinvia espressamente ad altri ambiti del nostro ordinamento diverso da quello della sicurezza della circolazione stradale, in relazione alle “strutture” con cui sono realizzati i manufatti. Ciò detto, tuttavia, non è inibito all’amministrazione preposta al rilascio del titolo abilitante (nella maggior parte dei casi i Comuni) di prevedere un unico procedimento, anzi è auspicabile, in cui far confluire i molteplici interessi in gioco e stabilire in un’unica fonte normativa (quale il Regolamento sulla pubblicità ed il piano generale degli impianti). Sia gli aspetti sostanziali che procedurali della fattispecie.

La Suprema Corte ha ritenuto in più occasioni che l’installazione di un manufatto pubblicitario non necessita di autorizzazione o concessione edilizia (definizione dei titoli edilizi ante T.U. Edilizia del 2001, ora permesso di costruire), trattandosi di intervento che non comporta una trasformazione urbanistica del territorio e che, quindi, tra l’altro, non integra gli estremi di alcun reato urbanistico.

In sintesi i ragionamenti effettuati dalla Corte di Cassazione si basano sul presupposto di assoluto buon senso che un insegna (o altro mezzo pubblicitario), spesso di modeste dimensioni, non possa in alcun modo rientrare nella previsione legislativa che richiede l’autorizzazione edilizia, o altro titolo edilizio abilitante ivi compresa la DIA ediliza, oggetto del presente convegno. air jordan 4 Anche il Giudice Amministrativo ha avuto modo di pronunciarsi sul punto.

“Il cartellone che pubblicizza l’attività svolta [n.d.r. insegna di esercizio], per i materiali di cui è composto, per la funzione che assolve e per la sua consistenza meramente bidimensionale, non produce perturbazioni di natura urbanistico – edilizia tali da essere assoggettato al regime concessorio.” (T.A.R. Lombardia, Sezione II, 07 Giugno 1991 n. 995, in Trib. Amm. Reg., 1991, I, 2878).

“Anche l’installazione di cartelloni pubblicitari sulla facciata di un edificio [n.d.r. insegna di esercizio], se di rilevanti dimensioni, costituisce un intervento sul patrimonio edilizio esistente, in quanto capace di modificarne l’estetica in modo duraturo, necessita quindi, del rilascio di un provvedimento abilitativo da parte del Comune, che può essere un’autorizzazione e una concessione, a seconda del diverso impatto urbanistico dell’intervento” (TAR – Emilia Romagna – Parma 24/04/1991, n. 126).

“L’installazione di cartelli pubblicitari, di dimensione non trascurabile e stabilmente infissi al suolo, assume rilevanza ai fini urbanistici ed è necessariamente soggetta al preventivo rilascio di apposita concessione o autorizzazione edilizia” (TAR Umbria Perugia 23/08/1997, n. 479).

La  D.I.A. nei Regolamenti di Milano e Roma.

Il Comune di Milano ha introdotto recentemente nel proprio “Regolamento comunale sulla pubblicità e applicazione del diritto e dell’imposta sulla pubblicità” la D.I.A. per le insegne di esercizio

Il regolamento prevede dunque, in generale, la procedura della DIA ex art. 19 L. 241/90 per le insegne di esercizio ed una D.I.A. “semplificata” per le insegne esenti da imposta comunale sulla pubblicità (di superficie pari o inferiore a 5 mq.) per le quali è sufficiente una “comunicazione da parte dell’interessato” che deve, tuttavia, “attestare la conformità al regolamento”.

L’installazione dell’insegna di esercizio può essere effettuata soltanto dopo che siano decorsi i trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione o dalla comunicazione

L’esperienza di Roma differisce da quella di Milano e risente del tempo in cui è stata formulata la norma (1997) in quanto prevede (art. 10 Del. C.C. n. 260/97) un procedimento semplificato con una sostanziale anticipazione degli effetti della futura autorizzazione espressa che deve essere rilasciata dopo l’effettuazione delle opportune verifiche.

Occorre in ogni caso l’asseverazione da parte di un tecnico abilitato. Entro il termine massimo di dieci giorni dalla presentazione dell’istanza, unitamente alla dichiarazione di pubblicità e del versamento dell’imposta di pubblicità se dovuta, l’amministrazione rilascia la così detta “presa d’atto” dell’ufficio che consente l’installazione dell’insegna da effettuarsi nel termine massimo di 120 giorni dalla data di presentazione della dichiarazione di pubblicità.

Ad installazione avvenuta l’amministrazione provvede ad accertare che gli impianti siano conformi, ai progetti presentati e alle norme tecniche”.